英文原文作者為 Kharis Templeman,原文點這裡。感謝 Chen-Yu Chan 的中文翻譯。

上週,台灣的「公民組合」宣布將正式登記為政黨,並且將在 2016 年投入立法委員選舉。他們主張由選舉制度來改造台灣政治現況。這是一個正確的方向;台灣的憲法與選舉遊戲規則目前限制了小黨的生存空間,小黨只能取得 113 席中的極少數席次,因此除非選制改變,否則像「公民組合」這樣的數百個小黨只能註定如台灣過去的小黨般,消失在歷史的洪流裡。

現今系統的瑕疵

曾經,台灣也經過不同的選舉制度。2008 大選之前,台灣的立法委員選舉採用的是複數選區制(一個選區裡選出多名立委),小黨取得 10% 的選票就可以拿到席次,所以當新黨在 1990 年代中期由國民黨分裂而出時,他們取得了 12.8% 的席次,在第一次參選就迅速成為台灣政黨系統內的重要成員。一樣的,親民黨與台灣團結聯盟在 2001 年第一次參選時,也各自得到了 20.4% 與 5.7% 的席次。

這樣的情形已經幾乎不可能再發生,因為在 2005 年,國民黨與民進黨在小黨們強烈的反對下聯手推動了國會改革,讓國會席次減半並且將複數選區制改為單一選區制。在預期之下,立法院的比例失調變得更加嚴重。2008 年國民黨以總數 54% 的選區票拿下了 72% 的席次,而民進黨拿下了 38% 的選區票卻只得到 24% 的席次,更不用說其他的小黨減少了當選席次,只能在被壓縮的不分區立委的名額取得一兩席 (目前不分區立委席次,由選民直接投票給政黨,以各黨得到的全國選票比例,分配不分區席次)。更糟的是,這樣的選制更結構性的鞏固了國民黨的地位。根據預測,泛藍 (國民黨與親民黨) 只須取得 45% 的選區票就可以取得國會多數,而泛綠 (民進黨與台聯) 則須要 55% 的選區票才可以取得多數。

由此可證台灣的選制有嚴重的瑕疵,但要怎麼修正呢?

從診斷到處方

選舉制度,也就是決定議員如何當選的遊戲規則,直接從三個層面影響政治版圖。第一,選制決定每個政黨實際取得的票數比例,如何轉換為國會裡的席次數量;第二,選制決定了政黨該如何吸引選民(無論是該吸引中間選民還是吸引激進選民);第三可以影響黨的團結,也就是黨的立法委員是否會按照黨的意志來投票。

台灣現在面臨的最大問題在於第一個層面:比例問題。現今的選制系統非常偏好多數。立法委員的組成有三塊:73/113 (約 2/3) 的選區立委,34/113 (約 30%) 的不分區立委 (各黨要得到超過 5% 的選票比例門檻,才可以分到不分區席次) 還有大約 5% (6/113) 的原住民席次;其中選區立委就是比例問題的來源,因為各選區內只有第一高票的候選人能拿到那一席的立法委員。

第一目標:減少比例失調

很明顯的改進方法,是增加不分區立委的席次比例,理想上至少要到總席次的一半,來減少區域立委的影響,讓立法院回到 225 席,並且從不分區立委名單中選出多出來的席次。改變的目的主要不是為了席次總數,而是比例。不分區立委的席次比例越高,選制就越不會比例失調,國民黨與民進黨外的小黨才更可能成為立法院重要的成員。

更好的解決方法,是效法德國選制 (所謂的「聯立制」) 的精神,把不分區席次做為補償的席次,也就是政黨票比例不是只用來分配不分區席次,而是以政黨票比例作為國會裡各政黨席次比例,「彌補」不分區席次給在單一選區制下沒被選出的其他高票政黨,以平衡真正的政黨比例。這樣的做法才能讓國會的政黨比例跟真正的選區票數比例一致。紐西蘭在 1990 年代採用了德國的這套選制改革,結果大大的增加國會中政黨的多元性。在改革之前,紐西蘭國會都是由獨大的勝選黨來掌握,但改革後的紐西蘭政府則是多黨聯盟所組成。

第二目標:鼓勵中間路線

台灣的第二個問題是長期以來存在的政治極端主義與不文明行為,而選制改革可以減緩這樣的現象。就以這個面向來說,台灣在 05 年改制為單一選區制是正確的一步,因為現在候選人需要討好大部分的選民,而不是只鞏固政黨的票倉或是只取得關鍵人物的助選,但我們可以借由「順位投票制」來更強化中間選民的力量。

「順位投票制」又稱作「選擇投票制」或是「排序複選制」,選民在選票上排出對候選人的喜好順序,而不是只選出單一候選人。經過第一輪計票後,得票數最少的候選人被移除,並將其得票重新分配,將這些選票分配給第二順位的候選人,直到某單一候選人得到選區內的絕對多數。這樣的選制能讓最「中間路線」、「非攻擊性」的候選人出線。舉澳洲為例,澳洲已經實施「順位投票制」超過一世紀,而澳洲選民對選舉最大的抱怨是「太過無聊」,因為候選人對彼此都太溫良謙讓了!這樣由激進轉到溫和的轉變對照台灣選舉史上的動盪,可能會是個較受歡迎的改革。

另外一個阻擋台灣極端主義盛行的機制是 5% 的不分區席次門檻。許多改革團體都要求應該要降低或移除這樣的限制,但其這樣的要求並不恰當,因為這會造成許多黨派分裂並允許激進團體取得立法院席次。特別是如果不分區立法委員的席次比例增加,這個門檻可以阻擋急統或急獨的政治團體取得席次,統獨團體間的惡言相向已經在台灣社會製造許多裂痕,沒有道理繼續增加統獨惡辯的口水。

第三目標:不要削弱黨的影響力

第三個問題是黨派的團結。台灣目前的選制讓各黨派能全權決定候選人、給予獎勵或是黨紀懲戒,而許多像「公民組合」這樣的改革團體都提倡應該弱化各黨派高層的提名權,讓立法委員有更獨立的投票轉圜餘地並根據自己的良心來投票。

雖然這在理論上聽起來很不錯, 然而現實上這卻可能是大大的退步。台灣的立法委員對黨的獨立性已經夠高,限制黨派高層的權力會造成全黨無法有一致的行動,甚至令人擔心的是,全球幾乎所有黨紀不周,黨派破碎的國家都不約而同的產生了效率低落與腐敗的政府。削弱黨派的力量不會讓台灣更好,反而會像義大利菲律賓一樣:破碎的政黨系統、散漫的政黨、與公共政策的停滯不前。黨內改革,應該交與各黨內部自行實施。

塑造更好的台灣民主制度

台灣的民主制度還不到崩壞的地步,但離完美也還有一大段差距。良好的選制可以減緩政治人物的分化、增加選民對對代議士的信任、並減少民眾因對政府強烈不滿而走上街頭的衝突。雖然選制改革不能一次解決這些問題,但最近的歷史告訴我們改革可以改變現況。因此,無論「公民組合」其他的論點為何,有一點是絕對正確的:改革是為了更好的民主制度,不是為了泛藍泛綠也不是為了任何一個統獨路線,也就是說,改革是台灣所有政治光譜上的人都應支持的。

(圖片為柏林德國國會大廈,為 Berthold Werner 攝,CC BY-SA 3.0)

 

Kharis Templeman

Kharis Templeman is the program manager of Stanford University's Taiwan Democracy Program. He has traveled extensively in Taiwan and the PRC, and was a dissertation research fellow at the Taiwan Foundation for Democracy. He has been looking at party system development and political institutions throughout the world, especially in Taiwan and Asia.
He received a Ph.D. in political science (2012) from the University of Michigan.

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