2016總統大選在即,台灣將再次展現得來不易的民主力量,帶來令人振奮的政治新局面。1月16日,只要持中華民國自由地區有效戶籍,且達投票年齡(20歲或以上)的公民, 就會拿到以下三張選票:

  • 一張選票選出中華民國總統,新任總統將於五月二十日就職。
  • 兩張選票選出組成立法院的立法委員,新任立委將於二月一日就職。

本文將深入淺出介紹台灣立法委員選舉制度,包含兩張立委選票怎麼區分,以及立委席次如何分配。

立法院的組成

台灣立委人數自2005年起減為113名,在位處首都台北的立法院裡,113名立委擁有相同的權力與責任(最後選出一人擔任院長)。然而,並非每個立委都是以相同的方式當選。

加入制憲體系的管道共有三種:區域立委73席;原住民立委6席;全國不分區立委34席,依全國政黨票比例分配。

1. 區域選區:單一選區簡單多數決制。

台灣的地方選區皆採單一選區制,與美國國會選區制度相同,贏得多數選票的一位候選人將代表整個地區,是為一種「領先者當選」競賽。

共有73席立委由地方選區選出,也就是接近三分之二的立委總人數。各主要行政區保證至少一席立委,包含直轄市、縣與市,台灣目前共分為22個行政區。

(地圖為臺灣 22 個行政區,即使是居民不及 10 萬的離島也劃分為至少一個選區,使立法院代表性產生偏差。)

然而,有些區域人口暴增、有些區域人口外流,但這個現象卻未反映在現今的選區上,例如,新竹縣2015年11月的人口大約是54萬人,超過南投縣(約51萬人)及嘉義縣(約52萬人),但新竹縣僅分配到一席立委,南投縣及嘉義縣卻各有兩席,顯示新竹縣民在立法院裡的代表性相對不足,尚待日後選區重新劃分以減緩這種不平衡的現象。

社科學家認為單一選區簡單多數決制會產生一個「多數」勢力,因為一個選區的候選人只需要獲得勉強多數(若當有多名候選人時為簡單多數)的選票就可當選,此種英美都採用的「贏者全拿」模式, 自然而然在國會裡形成多數勢力。

然而,絕大多數不是投給勝選立委的選民,可能覺得該立委不能充分代表自己,他們的聲音也被忽視,為此,台灣用另一種比例代表立委來修正這個問題,以全國不分區立委來平衡單一選區相對多數決制造成的多數勢力。

2. 原住民族席次:少數民族參政權

台灣的南島語系原住民族約55萬人,由於身份特殊,因此享有「保留」席次,以複數選區制選出6席原住民不分區立委。台灣實際上有兩種原住民立委席次:平地原住民代表 3 席、山地原住民代表 3 席。一個政黨可以指派一人以上參選,但選民只能投給一位偏好的候選人,獲得選票前三多的平地及山地原住民立委候選人當選。

但,區別山地原住民或平地原住民的方法卻十分武斷,無視族群或部落關係,反而以其家族 1945年前 戶籍登記地為準(例如,是在「平地」或「山地」行政區),而 1945 年正是中華民國從日本手上取得台灣統治權的那年。

(註:《原住民身份法》中平地原住民的官方定義,與一直都居住在台灣西部平原上通稱為「平埔族」的各族沒有任何關係。「平埔族」的漢化程度高,在日治時代劃分為「熟番」,國民政府來台後沒有延續這個認定,只認定了漢化淺的「生番」為法定原住民。現在有平埔正名運動,試圖爭取其法定原住民身份,但政府至今仍不認可他們為官方的16個原住民族之一。想要了解「熟番」的故事,請參考這篇文章。)

具備法定原住民族身份者投原住民族立委候選人,而非哪個單一選區的區域立委候選人,考量到原住民居住分散且與人口低, 他們的選票在任何區域選區可能都會被稀釋,因此衍生「保留席次」機制以保障原住民在立法院的代表性。

在這樣的機制下,確實充分保證了台灣原住民在立法院的代表性,雖然原住民只佔台灣總人口 2.34%(台灣總人口約為為 2350 萬),卻佔有立法院 5.31% 的席次,加上不分區立委可能會再多 2 席(參考下面文章),如此一來,下屆立法院的原住民立委比例就有機會來到 7.08%。這些原住民立委是原住民部落的希望,寄望他們提倡有利部落的法律與政策,例如與自治相關的法令,為部落爭取權利 。

另為兩個問題在此機制下出現: 原住民族立委選區為全國,參選人通常為人口數具優勢的部族選出,人口數少的族群幾乎沒有任何代表。另位,原住民族投票仍是在各地的投開票所,所以在沒有幾個原住民戶籍登記的地方,當地原住民秘密投票的權益沒有受到保障。

3. 比例代表制:由政黨票選出立委

除了投給區域立委候選人或原住民立委候選人之外,選民還會得到第二張寫有政黨名單的國會選票,通常稱之為「政黨票」,此選票決定政黨可以分配到多少此第三類的立委席次。

政黨依全國得票比例分配此34席,這就是「比例代表制」。在此機制下,不考慮選區、只考慮全國支持度,比例代表制的用意是讓國會更具代表性,平衡單一選區多數決制產生的「多數」勢力,若一個選民支持的候選人落選時,可能會覺得該區勝選的立委不能代表自己,但他的意見就可藉由全國層次的政黨票被聽見。

其他國家如瑞典、德國、以色列與烏克蘭,也都採用比例代表制選出部分或全部的國會議員。

(A) 政黨名單與得票率門檻

各黨得票數統計後按比例轉換成席次,各黨再依政黨名單 (party-list) 決定出任立委的人,而此名單是各政黨經內部討論後提出,因此是為封閉式 (closed-list) 比例代表制。名單上的候選人有順位之分,舉例來說,如果某個政黨得到足夠的選票而分配到兩席,則名單上第一順位與第二順位的候選人就可出任立委,而第三順位或以後的候選人則無法成為立委。

理論上,若全國來分配這 34 席,任何一個政黨只要獲得超過 2.94% 的選票就可以分配到一席立委(100% 除以 32 席,得每席 2.94%),但台灣規定要超過 5% 才能參與分配,因此,勢力較小的邊緣政黨若不能有足夠的選民支持,則註定與立法院無緣。

如此一來,一旦選民投給這些未能通過門檻的政黨,他們的意見就不會被反映在這一類的立委上,舉例來說,如果有兩個小黨各只得到 3% 選票,則兩者會因未達門檻而分配不到席次,但得到剩下 94% 選票的政黨若通過門檻,則可分享全部 34 席立委。

(2008年第七屆立委選舉政黨票樣本,代表各黨的數字為隨機分配。來源:中央選舉委員會)

(B) 2016年立法委員選舉席次假設

依據中華民國憲法增修條文中規定的選舉運作如下圖所示,圖中「佔有效選票比例 (%)」為2016年假想數據並非之前的選舉數據,而是來自熱門選舉網站的預估。

比例代表選舉門檻可以使國會避免過於零碎,並阻止攪局者進入政治體系,以國際標準來看,台灣的 5% 門檻是中間值,荷蘭未設門檻(但要得到 150 席中的 1 席必須獲得 0.66%的選票);相反的,土耳其設有 10%的嚴格門檻,許多支持具規模及正當性的小黨之選民權力就因此被犧牲。

由於不分區立委不特別代表某一區域,勝選與否全仰賴全國選民,因此他們的競選動機與地方選區立委截然不同,知名度高或有爭議的候選人可藉由全國名望使自己名列政黨名單的前段班、增加當選的機會。此外,他們也較少介入基層政治以及接觸各選區民眾,反而是將重點放在全國議題,由此可知,不分區立委的命運與黨的人氣緊緊相依,所以所屬政黨遭遇政治困難時,他們也就沒有來自地方選民的對於其長期耕耘的支持。

(C) 形成不分區立委名單:婦女保障名額

形成政黨名單與決定候選人順位本身就是一場黨內的政治遊戲,下表是4個可能獲得 2016年不分區立委席次的政黨所提出的候選人名單。每個框都標示候選人性別(紅:女性,藍:男性)以及身份。候選人的順位相當程度可視為其黨內評價的高低(因為立委名額是從前面開始分配,所以順位較前的候選人當選可能性較高 ),以及在專攻領域裡的重要性。

立委候選人的身份包含勞工、女權、環保、青年、人權以及教育等領域的代表,有的候選人甚至是海外僑民代表,2005年選舉制度改革前,依憲法還特別保留幾席立委名額給這些僑居國外的國民,但這個部分現已納入不分區立委,所以不分區立委的官方名稱為「全國不分區及僑居國外國民立法委員」。

雖然政黨可以提交至多34名候選人的名單,下表只列出有機會進入下屆立法院的候選人。

此名單的女性候選人比例相當高不是沒有原因的,中華民國憲法第 134 條規定了婦女當選名額,但沒有明確寫出配額,因此,現行的選舉制度便要求各黨不分區立委當選名單上,女性候選人至少需佔一半,若一黨只分配到一席立委,則此立委必須由女性候選人出任。利用上表預測的名額(不分區立委中民進黨得 17 席,國民黨 12 席,親民黨 3 席,時代力量 2 席),並參考其性別,可得知國民黨、親民黨及時代力量的女性立委都佔一半以上,而民進黨 17 席候選人中女性只佔 8 席,稍低於一半的標準,因此名單上順位最後的男性候選人(第 17 順位)需讓渡名額給下個順位的女性候選人(第 19 順位),以符合 50% 的婦女保障名額標準。

設計 34 席不分區立委的用意在於平衡 73 席地方選區立委形成的多數優勢,但其中仍有一些爭議,例如 34 席是否足夠、是否需增加不分區席次以提升立法院整體的代表性等。

民主運動的演進

2016 年的選舉是國會制度改革後台灣人民第三次投票,台灣的選舉制度相當複雜,除了要選出多種立委,同時還要選出總統,因此每個選民會拿到三張不同的選票。這反映出民主需要更複雜的方式來維持,尤其像台灣這種多元社會,需要更平衡的制度來提高立委代表性並滿足每個人民,以及形成一個有效的政府。這個選舉制度並非無懈可擊,要求政治選舉改革聲浪不斷,但無論如何,台灣有一個自由且公平的選舉,而這次選舉還可能帶來歷史性的改變與新氣象,也先不論1月16日不分區選票 、原住民席及地方選區最終比例將如何呈現,台灣人民與其對民主的當代詮釋都會是只贏不輸。

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作者與製圖者:

許繢仁 (Kevin Fan Hsu) 現為美國加州史丹佛大學城市研究系的講師,為 Human Cities Initiative 的共同創辦人。你可以在他的網站 skyshipdesign.net 找到其網路教學設計的相關經歷。

王晢 (Lucien Wei Hickman) 現居於美國華盛頓州,不是在讀著地圖紙上旅行,就是拿著地圖走向新的旅程。

PDF 檔案連結:國會總覽

http://www.skyshipdesign.net/uploads/2/3/3/5/23354588/legislative_seats_taiwan.pdf

不分區席次分配

http://www.skyshipdesign.net/uploads/2/3/3/5/23354588/pr_apportioned_to_parties.pdf

2016 不分區名單

http://www.skyshipdesign.net/uploads/2/3/3/5/23354588/taiwan_pr_lists_legislative.pdf

(照片為 Doris Yeh, 時代力量新聞稿。)

 

Kevin Hsu

Kevin Fan Hsu is Lecturer in Urban Studies at Stanford University and co-founder of the Human Cities Initiative. He crafts open online courses and designs other educational experiences with a social mission at Skyship Design (www.skyshipdesign.net)